Debaty sejmoweVI Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie oceny prezydencji francuskiej w Unii Europejskiej

   Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając z upoważnienia prezesa Rady Ministrów (pismo nr DSPR 4401-35/01 z dnia 17 stycznia 2001 r.) na interpelację posła Jerzego Jaskierni w sprawie oceny prezydencji francuskiej w Unii Europejskiej, przekazuję co następuje:    Pytanie nr 1: Jak rząd ocenia prezydencję francuską w Unii Europejskiej?    Francuskie przewodnictwo w UE przypadło na okres intensywnej debaty na temat przyszłego kształtu Unii, kontynuacji procesu rozszerzenia, słabnącego zainteresowania opinii publicznej problematyką europejską i poszukiwania przez państwa ˝15˝ modelu politycznego wymiaru UE na arenie międzynarodowej. Zarówno powyższe uwarunkowania, jak i sytuacja wewnętrzna Francji wpłynęły na rozłożenie akcentów w sformułowaniu priorytetów prezydencji. Z jednej strony położono w nich nacisk na kwestie społeczne oraz zbliżenie Unii do obywatela, z drugiej zaś na przeprowadzenie reform instytucjonalnych warunkujących rozszerzenie Unii oraz wzmocnienie wymiaru politycznego i obronnego UE.    Na przebieg przewodnictwa francuskiego wywierały także wpływ takie czynniki, jak: drastycznie spadający kurs euro, szczególna sytuacja na rynku energetycznym, a także reakcje francuskiej opinii publicznej na problem ˝wściekłych krów˝ oraz katastrof ekologicznych (zatonięcie tankowca u wybrzeży Bretanii).    W odniesieniu do reformy instytucjonalnej - kluczowego wyzwania prezydencji - Paryż był jednomyślny, mimo aktualnego układu politycznego, tzw. koabitacji. Wynikało to zarówno z dążenia prezydenta J. Chiraca, jak i premiera L. Jospina do zakończenia Konferencji Międzyrządowej w grudniu 2000 r., co zapewniałoby uniknięcie podjęcia tej drażliwej problematyki w okresie przedwyborczym.    Ostateczna ocena stopnia realizacji priorytetów prezydencji francuskiej jest złożona i trudna. W części dziedzin udało się osiągnąć większość wyznaczonych celów. Dotyczy to w szczególności polityki społecznej (przyjęcie Europejskiej Agendy Społecznej), zbliżenia Europy do obywatela (proklamowanie Karty Praw Podstawowych, postanowienia w sprawie zwiększenia bezpieczeństwa transportu morskiego oraz ochrony konsumentów) oraz Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. W odniesieniu do reformy instytucjonalnej bilans nie jest jednoznaczny. Pomimo że ostatecznie prezydencji udało się ją przeprowadzić i zabezpieczyć przy tym większość strategicznych interesów Francji, to jednak mało ambitne porozumienie, naruszenie równowagi w UE między Francją i Niemcami oraz wzrost krytyki wobec samej Francji ze strony większości partnerów unijnych (głównie ˝małych˝ państw) - pomniejszają korzyści Paryża wyniesione z reformy.    Rozszerzenie UE nie stanowiło kluczowego priorytetu prezydencji francuskiej, natomiast deklarowała ona, że zakończenie reform instytucjonalnych warunkuje przyjęcie nowych członków i stanowi zasadniczy wkład w proces rozszerzenia UE. Zgodnie z przyjętym założeniem prezydencja starała się nadać nowy impuls negocjacjom akcesyjnym. Przyjęcie ram czasowych dalszych rokowań oraz modyfikacja dotychczasowej metody negocjacji (m.in. wprowadzenie nowej formuły zamykania rozdziałów) w rzeczywistości stwarzają przesłanki intensyfikacji rokowań. Mimo iż z punktu widzenia Polski bilans prezydencji w dziedzinie negocjacji akcesyjnych nie jest pozytywny (zamknięto jedynie dwa obszary), to jednak Francja przyczyniła się do opracowania bardziej przejrzystej i zwartej metody prowadzenia negocjacji, która w przyszłości może przyspieszyć rokowania z dwunastką kandydatów.    Wbrew przewidywaniom problematyka wizji przyszłości UE nie zdominowała przebiegu prezydencji francuskiej. Rząd francuski starał się zawęzić debatę w łonie ˝15˝ do bieżących aspektów funkcjonowania Unii. Wynikało to z dążenia do uniknięcia drażliwej i trudnej dyskusji, która mogłaby negatywnie wpłynąć na rokowania na forum Konferencji Międzyrządowej.    Kwestia podziału wpływów w przyszłej, rozszerzonej UE wystawiła na próbę tzw. motor francusko-niemiecki. Wzmocnienie znaczenia Niemiec w instytucjach wspólnotowych, przy jednoczesnej przewadze Berlina w sferze gospodarczej, niewątpliwie wpłynie na przyszły kształt stosunków francusko-niemieckich na płaszczyźnie europejskiej.    Fakt przeprowadzenia w Nicei reformy instytucjonalnej, warunkującej przystąpienie nowych członków do UE, stanowi dla państw kandydujących pozytywny element francuskiej prezydencji. Dla Polski szczególnie istotną kwestią jest przyznanie dużej liczby głosów w Radzie UE, zapewniających znaczącą pozycję w przyszłej UE. Choć konkluzje szczytu w Nicei nie zawierają postulowanej daty zakończenia negocjacji akcesyjnych ani przystąpienia nowych państw do UE, zapewnienie o gotowości Unii do rozszerzenia z końcem 2002 r. nie wyklucza akcesji kandydatów w postulowanym terminie.    Pytanie nr 2: Czy w wystarczającym stopniu zostały zaawansowane reformy instytucjonalne?    Co najmniej od połowy lat 90. większość państw członkowskich UE deklaruje, że rozszerzenie UE na Wschód nie może odbyć się bez przeprowadzenia gruntownej reformy instytucjonalnej. System instytucjonalny, który został uzgodniony dla sześciu państw członkowskich w latach 50., utrzymuje się nadal bez żadnych istotnych zmian. Adaptowano jedynie pierwotny system do wymagań stawianych przez kolejne rozszerzenia Wspólnot. Zwolennicy przeprowadzenia gruntownej reformy podkreślają, że unijne instytucje już dawno osiągnęły kres swej wydolności i rozszerzenie UE w obecnych warunkach musiałoby doprowadzić do ich paraliżu. Właśnie dlatego państwa członkowskie Unii uczyniły z reformy instytucjonalnej warunek, bez którego nie można zakończyć procesu rozszerzenia.    Rząd polski zgadzał się z opinią, że reforma instytucjonalna jest niezbędna, z uwagi na wewnętrzne przekształcenia, rozwój integracji wewnątrz samej Unii, a także zmiany zachodzące w jej międzynarodowym otoczeniu. Zasadniczym celem reformy winno być usprawnienie funkcjonowania Unii oraz przygotowanie jej do przyjęcia nowych członków.    Jednocześnie Polska stała na stanowisku, że dopiero po przyjęciu pierwszych nowych państw, w tym Polski, powinno dojść do kompleksowej dyskusji na temat funkcjonowania Unii w poszerzonym składzie. Przyszli członkowie nie mogą bowiem zostać pozbawieni prawa udziału w dyskusji na ten temat.    Polska z zadowoleniem powitała zakończenie Konferencji Międzyrządowej podczas szczytu Rady Europejskiej w Nicei w grudniu 2000 r., zgodnie z kalendarzem nakreślonym w Kolonii i Helsinkach. Mamy nadzieję, że wyniki Konferencji Międzyrządowej ułatwią realizację sformułowanego w Helsinkach celu, a mianowicie osiągnięcie gotowości UE do rozszerzenia z końcem 2002 r.    Polska utrzymuje, zgodnie ze stanowiskiem ujętym w przedłożonym Unii w dniu 14 czerwca 2000 r. dokumencie ˝Konferencja Międzyrządowa 2000 - polski punkt widzenia˝, iż chce, aby Unia Europejska była bardziej efektywna, bliższa obywatelom i wyposażona w skuteczne mechanizmy decyzyjne. Wydaje się, że wyniki osiągnięte w Nicei cel ten przybliżają.    Zawsze uważaliśmy, że problemy, które znalazły się w agendzie Konferencji Międzyrządowej, były trudne, dlatego wyniki uzyskane w Nicei, choć nie zaspokajają maksymalistycznych oczekiwań, należy uznać na dobry prognostyk przed kolejnymi dyskusjami.    Ważne jest osiągnięcie porozumienia co do utrzymania, przez pewien jeszcze okres, zasady ˝jeden kraj - jeden komisarz˝. Podtrzymujemy wyrażoną we wspomnianym już dokumencie opinię, że skuteczność działania kolegium Komisji Europejskiej zależeć będzie nie od liczby jej członków, ale przede wszystkim od przejrzystości jej struktury i jasnego podziału obowiązków pomiędzy poszczególnych komisarzy. Polska liczy na to, że będzie pełnoprawnym członkiem gremium, które w 2004 r. będzie opracowywać decyzje o zmniejszeniu wielkości komisji i zasadach rotacyjnego funkcjonowania kolegium komisarzy.    Akceptujemy porozumienie co do rozszerzenia zasady głosowania większością kwalifikowaną. Zdajemy sobie sprawę, że nie było możliwe radykalne ograniczenie jednomyślności. Sądzimy jednak, że metoda ˝małych kroków˝ w tej sprawie, dotykającej zasadniczych nieraz dla poszczególnych krajów kwestii politycznych, gospodarczych i prawnych, jest najwłaściwsza. System głosowania większościowego jest ważnym elementem umacniania demokracji procesu decyzyjnego, gdyż zmusza jego uczestników do ciągłego poszukiwania kompromisu.    Polska przyjmuje również inne wypracowane rozwiązania, a zwłaszcza odnoszące się do metody ważenia głosów oraz zmian warunków podejmowania wzmocnionej współpracy.    Pozytywnie odnosimy się do podjęcia problemu korekty dysproporcji w reprezentacji krajów członkowskich w Radzie, bowiem ma to istotne znaczenie dla demokratycznej legitymacji tej instytucji. Podtrzymujemy stanowisko, że zasadą rządzącą podziałem głosów w Radzie Unii Europejskiej powinno pozostać kryterium demograficzne.    Ułatwienia rozwoju wzmocnionej współpracy, przy zagwarantowaniu jej otwartości dla nieobjętych nią początkowo państw członkowskich, mogą przyczynić się do dynamizacji procesu rozwoju Unii Europejskiej.    Uważamy, że reformy instytucjonalne zostały zaawansowane w wystarczającym stopniu, aby nie osłabiać dynamiki rozszerzenia UE. Polska opowiada się za ich kontynuacją. Dlatego pragniemy wziąć udział w następnej, zapowiedzianej w Nicei, Konferencji Międzyrządowej,    Pytanie nr 3: Czy osiągnięto wystarczający postęp w zakresie przyspieszenia prac związanych z rozszerzeniem Unii?    Zaangażowanie prezydencji francuskiej skupiło się przede wszystkim na reformie instytucji, której przeprowadzenie Paryż przedstawiał jako swój główny wkład na rzecz przygotowania UE do rozszerzenia.    Intensyfikacja negocjacji akcesyjnych nie stanowiła pierwszoplanowego priorytetu prezydencji. Mimo iż w II połowie 2000 r. zamknięto w sumie 30 obszarów negocjacyjnych, to jednak potęp w rokowaniach dotyczył głównie obszarów stosunkowo mało problematycznych, zamykanych w toku negocjacji z kandydatami grupy ˝helsińskiej˝. W okresie prezydencji francuskiej Polska zamknęła jedynie 2 rozdziały: ˝Swobodę świadczenia usług˝ oraz ˝Kulturę i politykę audiowizualną˝. Nie udało się zakończyć rozmów w dwóch postulowanych przez nas obszarach: ˝Unia celna˝ i ˝Swobodny przepływ towarów˝.    Jako pozytywny fakt należy natomiast odnotować przyjęcie w okresie prezydencji francuskiej nowej strategii negocjacyjnej, której zasadniczym elementem jest określenie scenariusza dalszych rokowań wszystkich państw kandydujących. Choć nie formułuje on w sposób jednoznaczny przewidywanej daty zakończenia negocjacji, to jednak obliguje państwa członkowskie do zajęcia, w określonych ramach czasowych, stanowiska w odniesieniu do wszystkich negocjowanych kwestii, w tym również tych najbardziej drażliwych politycznie, w następującym układzie:    - I połowa 2001r. (prezydencja szwedzka): ˝Swobodny przepływ towarów˝, ˝Swobodny przepływ osób˝, ˝Swoboda świadczenia usług˝, ˝Prawo spółek˝, ˝Kultura i polityka audiowizualna˝, ˝Polityka społeczna i zatrudnienie˝, ˝Środowisko˝, ˝Stosunki zewnętrzne˝;    - II połowa 2001 r. (prezydencja belgijska): ˝Polityka konkurencji˝, ˝Polityka transportowa˝, ˝Energia˝, ˝Unia celna˝, ˝Rolnictwo˝ (głównie kwestie weterynaryjne i fitosanitarne), ˝Rybołówstwo˝, ˝Wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne˝, ˝Kontrola finansowa˝;    - I połowa 2002 r. (prezydencja hiszpańska): ˝Rolnictwo˝ (pozostałe aspekty), ˝Polityka regionalna i koordynacja instrumentów strukturalnych˝, ˝Finanse i budżet˝, ˝Instytucje˝, inne kwestie.    Określenie scenariusza negocjacji miało stanowić w zamyśle prezydencji (w konsultacji z którą Komisja Europejska przygotowała propozycję strategii) nowy polityczny impuls dla procesu negocjacyjnego. Utrzymanie przez Radę Europejską tego ˝rozkładu jazdy˝, przy zastrzeżeniu jej indykatywnego charakteru, wzmacnia wymowę tej strategii.    Potwierdzenie przez Radę Europejską w Nicei zobowiązania UE do gotowości przyjęcia nowych członków z końcem 2002 r. wraz z wyrażoną nadzieją, iż nowi kandydaci będą mogli uczestniczyć w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2004 r., zawęża czasowy horyzont pierwszego rozszerzenia. Zapisy te stanowią sygnał polityczny dla zniecierpliwionych przedłużającymi się rokowaniami kandydatów (zwłaszcza ˝luksemburskich˝), postulujących wyznaczenie daty pierwszych akcesji.    Zakończenie negocjacji w sprawie reformy instytucji usuwa ostatnią formalną barierę na drodze państw kandydujących do członkostwa w UE. Kolejna Konferencja Międzyrządowa, która zgodnie z postanowieniami Rady rozpocznie się w 2004 r., nie będzie stanowić przeszkody ani też wstępnego warunku rozszerzenia. Państwa kandydujące, które zakończą negocjacje, zostaną zaproszone do udziału w tej konferencji, natomiast pozostałym przyznany zostanie status obserwatora.    Intensyfikacja dialogu politycznego z państwami kandydującymi (oraz Szwajcarią jako obserwatorem) w ramach Konferencji Europejskiej, która nastąpiła w okresie francuskiego przewodnictwa w UE, stanowi, głównie w wymiarze symbolicznym, jeden z istotnych elementów stosunków UE i państw kandydujących.    Pytanie nr 4: Czy trafnie postąpiono w kwestii Karty Praw Podstawowych?    Rząd polski z dużą uwagą śledził prace na Kartą Praw Podstawowych UE. Potrzeba wzmocnienia ochrony praw jednostki jest naturalnym rezultatem procesów przebiegających w UE i instytucjach wspólnotowych, które w drodze orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości i kolejnych nowelizacji traktatów odwołujących się do praw człowieka, w tym do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wskazują na coraz większe znaczenie poszanowania praw podstawowych w systemie wspólnotowym. Poszanowanie praw podstawowych jest niezbędnym warunkiem demokratycznej legitymacji Unii. Z oczywistych względów, wynikających z polskich doświadczeń historycznych, w pełni popieraliśmy inicjatywę utworzenia katalogu praw, który wzmocni demokratyczny i społeczny aspekt integracji europejskiej.    Miejsce Unii na świecie i kontynencie europejskim wyznacza bowiem nie tylko jej siła gospodarcza, ale również jej rola promotora europejskiego modelu demokratycznego państwa prawa i gwaranta stabilności oraz poszanowania i ochrony praw i wolności jednostki. Przyjęcie karty niewątpliwie wpłynie na sposób postrzegania UE w świecie, nie tylko jako organizacji czysto gospodarczej - unaoczni bardziej niż dotychczas znaczenie ochrony praw człowieka jako ważnej, wspólnej wartości państw członkowskich.    Rząd RP z zadowoleniem przyjął proklamację karty na szczycie Rady Europejskiej w Nicei jako dokument o charakterze deklaracji politycznej. Karta jest dokumentem nowoczesnym, otwartym, zawiera zestawienie praw osobistych i politycznych oraz gospodarczych i społecznych; nie narusza autonomii prawa wspólnotowego ani nie narusza w żadnej mierze dotychczasowego systemu ochrony praw człowieka. Jako przyszły członek UE w pełni opowiadamy się za dokumentem porządkującym oraz systematyzującym istniejące prawa. Poprzez kodyfikację w jednolitym tekście praw podstawowych, gwarantowanych przez UE, wzmacnia się europejski system ochrony praw jednostki i spójny system ochrony praw człowieka w Europie.    Uchwalenie Karty Praw Podstawowych UE należy traktować jako kolejny ważny krok w kierunku zapewnienia ochrony praw i swobód obywateli. Trzeba jednak pamiętać, że obecnie karta ma charakter dokumentu politycznego, a kwestia jej ewentualnego włączenia do tekstu traktatu o UE będzie dopiero rozstrzygnięta w przyszłości.    Nadanie karcie mocy prawnie wiążącej i włączenie jej do traktatu wymagać będzie wypracowania przejrzystego systemu pozwalającego na uniknięcie rozbieżności w interpretacji w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu oraz Trybunału w Strasburgu. Mamy nadzieję, że ewentualne dalsze prace nad konstytucyjną reformą UE w przyszłości uwzględnią jej szczególne znaczenie w ramach podstaw prawnych funkcjonowania struktur europejskich. Karta może stanowić pierwszy krok w kierunku konstytucjonalizacji UE.    Pytanie nr 5: Czy zwiększyło się znaczenie gremiów parlamentarnych w Unii Europejskiej, zwłaszcza w kontekście wyników konferencji COSAC?    Wyniki szczytu Rady Europejskiej w Nicei oznaczają rozszerzenie uprawnień Parlamentu Europejskiego w kontekście art. 7 TUE (postępowanie ostrzegawcze w sprawach dotyczących praw podstawowych), rozszerzenie legitymacji czynnej na PE w sprawach na podstawie art. 230 TWE. PE będzie również aktywnie włączony w prace nad reformą ˝ponicejską˝.    Poszczególne frakcje parlamentarne są zgodne w bardzo krytycznej ocenie szczytu w Nicei. Szczególnie negatywną opinię wyraził przewodniczący Komisji Spraw Zagranicznych PE i jednocześnie jeden z przedstawicieli PE w pracach konferencji międzyrządowej deputowany E. Brok, zapowiadając kłopoty z przyjęciem traktatu nicejskiego przez PE.    PE krytykuje między innymi:    - nieuwzględnienie podstawowych postulatów PE, w szczególności rozszerzenia zakresu głosowania większością kwalifikowaną oraz powiązania go z procedurą kodecyzji, a zatem wyraźny brak postępu w zakresie procesu decyzyjnego;    - zbyt wyraźną obronę interesów narodowych przez niektóre państwa członkowskie prowadzącą de facto do utrudnienia procesu decyzyjnego;    - francuską propozycję dotyczącą Polski (przyznania Polsce mniejszej ilości głosów w radzie i w parlamencie niż Hiszpanii) lider chadecji H. G. Poettering otwarcie skrytykował.    PE domagał się zwiększenia kontroli nad pracami Komisji Europejskiej, większej transparencji i lepszego przepływu informacji z instytucji unijnych, np. przesyłania projektów dyrektyw do PE i parlamentów narodowych (rezolucja COSAC z października 2000 r.), co jednak nie zostało ostatecznie uwzględnione przez państwa ˝15˝.    PE popiera ideę dalszej reformy, lecz domaga się zmiany metody przygotowań do kolejnej konferencji międzyrządowej (przykładem winna być metoda prac konwentu nad Kartą Praw Podstawowych).    Z formalnego punktu widzenia traktat o Unii Europejskiej nie przewiduje obowiązku ratyfikacji traktatu nicejskiego przez PE (art. 48 ZUE). Oczywiste jest jednak, że opinia taka zostanie przygotowana i przyjęta w formie rezolucji. Będzie miała ogromne znaczenie z politycznego punktu widzenia, zwłaszcza na obecnym etapie rozwoju ˝równowagi instytucjonalnej˝. Od niej też zależeć mogą opinie poszczególnych parlamentów narodowych (np. włoskiego czy belgijskiego).    Proces ˝ponicejski˝, przewidziany w deklaracji nt. przyszłości UE załączonej do traktatu nicejskiego, zakłada aktywny w nim udział PE oraz parlamentów narodowych. Ponadto jednym z punktów debaty będzie rola parlamentów narodowych w architekturze europejskiej. Mając na względzie wolę zwiększenia demokratycznej legitymacji i przejrzystości w działaniach UE, rola czynnika parlamentarnego w tych działaniach będzie z całą pewnością coraz większa.    Pytanie nr 6: Jak należy ocenić obserwowaną zmianę znaczenia w relacji Rada Europejska - Komisja Europejska?    Komisja Europejska jest ważnym organem wspólnotowym o charakterze ponadnarodowym i szerokich kompetencjach. Członkowie komisji, jakkolwiek desygnowani przez państwa członkowskie, reprezentują wyłącznie interesy wspólnotowe. Konferencja międzyrządowa rozstrzygnęła kwestie dotyczące ilości komisarzy oraz sposobu ich desygnowania. Każde państwo członkowskie będzie miało swego reprezentanta w komisji, począwszy od 1 stycznia 2005 r. Gdy Unia Europejska osiągnie liczbę 27 członków, wielkość komisji zostanie zmniejszona, a komisarze będą pełnić swe funkcje na zasadzie rotacji.    Obserwatorzy szczytu w Nicei podkreślają ograniczoną rolę, jaką ich zdaniem Komisja Europejska odegrała w końcowej fazie negocjacji nad traktatem nicejskim. Może to oznaczać faktyczny wzrost znaczenia Rady Europejskiej jako ciała koordynującego w procesie decyzyjnym Unii zgodnie z oczekiwaniami niektórych krajów członkowskich UE (np. Wielkiej Brytanii, której premier wypowiedział się na ten temat podczas ubiegłorocznej wizyty w Warszawie).    Nie można wykluczyć, że kwestia relacji między KE i Radą UE i Radą Europejską będzie dyskutowana w ramach tzw. procesu ˝ponicejskiego˝ mającego prowadzić do nowej konferencji międzyrządowej w 2004 r.    Łączę wyrazy szacunku    Minister    Władysław Bartoszewski    Warszawa, dnia 7 lutego 2001 r.