Debaty sejmoweVI Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie projektu ustawy o prokuraturze powstającego w Ministerstwie Sprawiedliwości

   W związku z interpelacją posła na Sejm RP Grzegorza Kurczuka w sprawie projektu nowej ustawy o prokuraturze uprzejmie wyjaśniam, co następuje:    Zasadniczym celem projektu nowej ustawy o prokuraturze jest zwiększenie efektywności działania prokuratury w zwalczaniu przestępczości. Projekt ustawy zakłada koncentrację sił i środków prokuratury na zwalczaniu przestępstw najpoważniejszych, szczególnie niebezpiecznych dla porządku społecznego i bezpieczeństwa państwa, oraz szybsze i tańsze zwalczanie drobnej i średniej przestępczości szczególnie uciążliwej dla ludzi.    Cel ten zamierza się osiągnąć dzięki: uproszczeniu struktury organizacyjnej prokuratury, zminimalizowaniu nadzoru służbowego i wyeliminowaniu zbędnej biurokracji, poprawie współpracy pomiędzy prokuraturą a policją, uzupełnieniu zasady niezależności prokuratora zasadą odpowiedzialności prokuratora, zwiększeniu roli szefów poszczególnych prokuratur, wzmocnieniu odpowiedzialności szefów prokuratur za działania podległych im prokuratorów, przyjęciu zasady ekonomii procesowej w działaniach prokuratury i prokuratorów, wprowadzeniu kadry menedżerskiej (stanowisko dyrektora finansowo-gospodarczego) do zarządzania prokuraturami (na szczeblu województwa), powiązaniu awansu i wysokości wynagrodzenia prokuratorów z efektami ich pracy.    Projekt ustawy zgodnie z postanowieniami nowej konstytucji oraz rozwiązaniami obowiązującymi w Polsce od 1990 r. przewiduje, że funkcję prokuratora generalnego wykonuje minister sprawiedliwości, a prokuraturę stanowią minister sprawiedliwości jako prokurator generalny oraz podlegli mu prokuratorzy.    Projekt nie zwiększa dotychczasowych uprawnień prokuratora generalnego. Tak jak obecnie minister sprawiedliwości jako prokurator generalny będzie kierował działalnością prokuratury, wydawał zarządzenia, decyzje, wytyczne i polecenia. Prokurator generalny będzie wykonywał swoje zadania przy pomocy zastępców prokuratora generalnego, prokuratorów powołanych do pełnienia funkcji prokuratora w urzędzie ministra sprawiedliwości i delegowanych do tego urzędu oraz prokuratorów jednostek organizacyjnych prokuratury. Tak jak dotychczas zastępców prokuratora generalnego będzie powoływał - spośród prokuratorów - prezes Rady Ministrów na wniosek ministra sprawiedliwości.    Projekt ustawy utrzymuje również dotychczasową zasadę, że minister sprawiedliwości - prokurator generalny może przekazać swoje uprawnienia podległym mu prokuratorom lub upoważnić ich do podejmowania decyzji oraz innych czynności w jego imieniu, a także może przejąć uprawnienia podległych mu prokuratorów i jednostek prokuratury lub powierzyć im dodatkowe zadania, jeżeli ustawa tego nie zabrania.    Projekt ustawy w nowy sposób określa zadania prokuratury. Projekt przewiduje, że zadaniem prokuratury jest w szczególności: prowadzenie lub nadzorowanie czynności niezastrzeżonych dla właściwości sądów lub organów ścigania w sprawach karnych oraz sprawowanie funkcji oskarżyciela publicznego przed sądami, przedstawianie przed sądami stanowiska w sprawie prawidłowego i jednolitego stosowania prawa, współdziałanie i koordynowanie działalności w zakresie ścigania przestępstw i zapobiegania im, prowadzonych przez inne organy rządowe i samorządowe, państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne, zbieranie i przedstawianie sądom dowodów dotyczących korzyści majątkowych pochodzących bezpośrednio lub pośrednio z przestępstw, aby ich przepadek odbył się w sposób najbardziej korzystny dla skarbu państwa, zbieranie, przechowywanie i opracowywanie informacji o działalności prokuratury związanej z prowadzeniem postępowań karnych w taki sposób, aby analiza wyników zwiększała skuteczność zwalczania i zapobiegania przestępczości. Projekt nakłada również na ministra sprawiedliwości - prokuratora generalnego i podległych mu prokuratorów obowiązek dążenia do tego, aby czynności przeprowadzane w postępowaniach karnych były celowe i wykonywane z uwzględnieniem zasad ekonomii procesowej.    Projekt ustawy przewiduje zmianę struktury organizacyjnej prokuratury. Likwidacji ulegnie Prokuratura Krajowa, prokuratury apelacyjne i okręgowe. Jednostkami organizacyjnymi prokuratury będą jedynie prokuratury wojewódzkie i prokuratury rejonowe. Prokuratura wojewódzka obejmować będzie obszar jednego województwa, a prokuratura rejonowa - jednego lub kilku powiatów. W ten sposób drabina hierarchiczna prokuratury zostanie radykalnie skrócona aż o dwa szczeble, co przyspieszy postępowanie w obrębie samej prokuratury, zlikwiduje nadzór niepotrzebnie przedłużający to postępowanie i przyczyni się do skierowania doświadczonych prokuratorów na tzw. pierwszą linię prokuratorską, wprost do kierowania lub nadzoru bezpośredniego (procesowego) nad śledztwami i dochodzeniami.    Po likwidacji Prokuratury Krajowej w Ministerstwie Sprawiedliwości zostaną utworzone komórki organizacyjne (departament prokuratury z odpowiednimi wydziałami), obejmujące swoim zakresem działania m.in. problematykę walki z przestępczością zorganizowaną, udziału prokuratora w postępowaniach przez Trybunałem Konstytucyjnym, Sądem Najwyższym i Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz kontroli instancyjnej. W komórkach tych będą pełnić służbę prokuratorzy powołani na funkcję prokuratora w Ministerstwie Sprawiedliwości.    Likwidacji ulegnie Naczelna Prokuratura Wojskowa oraz wojskowe prokuratury okręgowe i garnizonowe. Ich zadania przejmą prokuratury powszechne. Jest to zgodne z tendencjami obowiązującymi w Unii Europejskiej (m.in. we Francji, Holandii, Niemczech).    Projekt ustawy dopasowuje sieć organizacyjną prokuratury do podziału administracyjnego państwa. Przyjęcie takiego rozwiązania nie będzie miało żadnych niekorzystnych konsekwencji dla sprawności oskarżenia przed sądami, gdyż zgodnie z tradycją wywodzącą się z modelu francuskiego, polska prokuratura nie miała zwyczajowo określonej właściwości ani miejscowo, ani rzeczowo i przed sądami różnych szczebli występowali dotąd prokuratorzy szczebli często im nieodpowiadających. Dzięki nowej strukturze organizacyjnej prokuratury zostanie wzmocniona pozycja szefów prokuratur wojewódzkich w stosunku do komendantów wojewódzkich policji (obecnie partnerem jednego komendanta policji jest kilku prokuratorów okręgowych). Trzeba też podkreślić, że proponowany układ terytorialny prokuratury ma istotne znaczenie dla sprawnego i skutecznego zwalczania przestępczości. Rzeczą pierwszorzędnej wagi jest bowiem poprawa współpracy prokuratury z policją oraz odpowiedni nadzór prokuratury nad niektórymi działaniami policji. Praca prokuratury jest mniej efektywna, gdyż właściwość miejscowa prokuratury i policji się nie pokrywają.    Do rangi rozstrzygnięć ustawowych podniesiono postanowienia o ramach organizacyjnych i strukturze wewnętrznej prokuratury. Projekt reguluje z jakich jednostek wewnętrznych składać się będą prokuratury wojewódzkie i rejonowe. Ustawowo określona struktura odpowiada potrzebom walki z przestępczością oraz ma zapewnić sprawność prokuratury, a także wyeliminować poważny mankament w funkcjonowaniu aktualnym prokuratury, tj. hipertrofię nadzoru służbowego.    Warto przypomnieć, że zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą wiele spraw nadzorowanych jest aż na trzech szczeblach: prokuratury okręgowej, prokuratury apelacyjnej, a nawet Prokuratury Krajowej. Hipertrofia ta powoduje przedłużanie się postępowania, pomniejszenie samodzielności i odpowiedzialności prokuratorów - ˝gospodarzy sprawy˝ oraz wzrost wydatków państwa na zwalczanie przestępczości, które faktycznie temu nie służą, a jedynie mnożą zbędną biurokrację.    W każdej prokuraturze wojewódzkiej zostanie utworzony wydział operacyjny oraz wydział odwoławczy. Do zadań wydziału operacyjnego należeć będą sprawy, w których policja lub inne służby specjalne prowadzą czynności operacyjne, natomiast do zadań wydziału odwoławczego - wykonywanie czynności przekazanych w Kodeksie postępowania karnego lub innych ustawach do właściwości prokuratury związanych z przeprowadzeniem postępowania apelacyjnego i kasacyjnego oraz kontrolą instancyjną.    W każdej prokuraturze rejonowej zostanie utworzony dział wstępny i dział postępowania sądowego. Do obowiązków prokuratury rejonowej należeć będzie w szczególności prowadzenie i nadzorowanie czynności niezastrzeżonych dla właściwości sądów lub innych organów w sprawach karnych oraz sprawowanie funkcji oskarżyciela publicznego przed sądami I instancji. Prokuratura rejonowa nie będzie prowadziła spraw wymagających stosowania środków operacyjnych.    Prokuraturą wojewódzką będzie kierował szef prokuratury wojewódzkiej. Będzie on prokuratorem przełożonym prokuratorów prokuratury wojewódzkiej oraz szefów prokuratur rejonowych na obszarze działania prokuratury wojewódzkiej. Prokuraturą rejonową będzie kierował szef prokuratury rejonowej. Będzie on prokuratorem przełożonym prokuratorów prokuratury rejonowej.    Nowym rozwiązaniem jest to, że na funkcje kierownicze w prokuraturach rejonowych będzie powoływał szef prokuratury rejonowej, a na funkcje kierownicze w prokuraturze wojewódzkiej - szef prokuratury wojewódzkiej. Oznacza to ograniczenie dotychczasowych kompetencji prokuratora generalnego oraz zwiększenie odpowiedzialności szefów jednostek organizacyjnych prokuratury. Natomiast utrzymuje się zasadę, że na funkcję szefa prokuratury wojewódzkiej i szefa prokuratury rejonowej będzie powoływał i odwoływał z pełnienia tych funkcji minister sprawiedliwości - prokurator generalny.    Aby zapewnić stabilizację prokuratorom pełniącym funkcję szefa prokuratury oraz wyeliminować jakąkolwiek podstawę do podejrzeń o wykorzystywanie obsadzania wysokich stanowisk kierowniczych w prokuraturze do celów politycznych, projekt ustawy wprowadza 5-letnią kadencję piastowania funkcji szefa prokuratury rejonowej i szefa prokuratury wojewódzkiej. Kadencja ta będzie mogła być powtórzona. Odwołanie szefa prokuratury wojewódzkiej lub szefa prokuratury rejonowej przed upływem kadencji, na którą zostali powołani, będzie dopuszczalne jedynie w wypadkach sprecyzowanych w ustawie.    Projekt ustawy wprowadza kadrę menedżerską do zarządzania prokuraturą. Dyrektor finansowo-gospodarczy będzie z upoważnienia szefa prokuratury wojewódzkiej sprawował nadzór nad działalnością finansowo-administracyjną prokuratur rejonowych, wykonywał zadania i kompetencje dysponowania budżetem jednostek organizacyjnych prokuratury na obszarze właściwości prokuratury wojewódzkiej oraz sprawował kontrolę gospodarki finansowej i gospodarowania mieniem skarbu państwa przez nadzorowane jednostki.    Projekt ustawy zachowuje dotychczasowe organy opiniodawczo-doradcze: radę prokuratorów przy ministrze sprawiedliwości - prokuratorze generalnym, zgromadzenie prokuratorów prokuratury wojewódzkiej, kolegium prokuratury wojewódzkiej, dostosowując ich zakres działania do zmienionej struktury organizacyjnej prokuratury oraz wydłużając ich kadencję z dwóch do trzech lat.    Projekt ustawy dostosowuje działalność prokuratury i zakres uprawnień procesowych prokuratorów do wymogów nowej konstytucji oraz nowych kodyfikacji karnych. Projekt ustawy zakłada również ścisłe współdziałanie prokuratury z policją oraz służbami specjalnymi w sprawach, w których stosuje się czynności operacyjne, a także odnosi się do niektórych kwestii poruszanych przez Kodeks postępowania karnego, dając prokuraturze dodatkowe narzędzia do walki z przestępczością i przestępcami oraz uwalniając prokuratorów od zbędnych czynności biurokratycznych. Usprawnieniu postępowania ma służyć również wprowadzenie podziału spraw wpływających do prokuratury na trzy kategorie.    Projekt ustawy utrzymuje dotychczasowe generalne rozwiązania dotyczące gwarancji niezależności prokuratora, immunitetu prokuratorskiego, nawiązania stosunku służbowego, wymagań kwalifikacyjnych, zasad przygotowywania się do podjęcia służby prokuratorskiej, obowiązków i praw prokuratorów, w tym uprawnień socjalnych, prawa do stanu spoczynku, a postępowanie dyscyplinarne dostosowuje się do wymogów nowej konstytucji.    Projekt ustawy stwarza mechanizmy motywujące prokuratorów do efektywniejszej pracy. Nawiązując do tradycji przewiduje możliwość nadawania prokuratorom stopni służbowych, a prokuratorom powołanym do pełnienia funkcji prokuratora w Ministerstwie Sprawiedliwości w okresie pełnienia tej funkcji tytułu ˝prokuratora ministerialnego˝, lub ˝prokuratora w Ministerstwie Sprawiedliwości˝. Ponadto za zasadę przyjmuje się cykliczną ocenę pracy prokuratora, która stanowić będzie podstawę do awansu na wyższy stopień służbowy, awansu do nadrzędnej jednostki organizacyjnej prokuratury, powołania na funkcje kierownicze w prokuraturze, do przyznania nagród i wyróżnień oraz do przyznania i ustalenia wysokości dodatku za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej.    Projekt ustawy ułatwia również możliwość odwołania prokuratora jednostki organizacyjnej prokuratury, jeżeli ten, mimo ukarania przez sąd dyscyplinarny karą nagany, odwołania z zajmowanej funkcji lub przeniesienia na inne miejsce służbowe, popełnił następne - w okresie krótszym niż 3 lata - przewinienie służbowe, a w tym dopuścił się oczywistej obrazy przepisów prawa lub uchybił godności urzędu prokuratorskiego.    Dyskusja nad niezbędnymi zmianami w prokuraturze oraz generalnymi założeniami do nowej ustawy rozpoczęła się wiosną 1998 r. i była kontynuowana przez kilkanaście miesięcy. Wybrano propozycję najbardziej służącą poprawie skuteczności zwalczania przestępczości, a odrzucono koncepcję prokuratury autonomicznej z szerokimi uprawnieniami samorządu prokuratorskiego na wzór samorządu sędziowskiego, wysuwaną przez niektóre kręgi prokuratorów jako niezapewniającą osiągnięcia tego celu i niezgodną z nową konstytucją.    Trzeba też podkreślić, że nie ma nic ani nadzwyczajnego, ani tajemniczego w sposobie przygotowywania nowej ustawy o prokuraturze. Projekt ten, jak wiele innych tworzonych przez Ministerstwo Sprawiedliwości, opracowuje wąska grupa specjalistów. Musi najpierw powstać spójny projekt, aby było nad czym dyskutować. Nie można bowiem w nieskończoność prowadzić debat o ogólnych założeniach.    W połowie marca br., kiedy gotowy był już zwarty projekt, przewidujący w niektórych kwestiach rozwiązania wariantowe, Ministerstwo Sprawiedliwości przedstawiło go Radzie Prokuratorów, a za pośrednictwem prokuratorów apelacyjnych - wszystkim prokuratorom. W tej chwili trwają konsultacje ze środowiskiem ekspertów i praktyków. W najbliższym czasie, po dokonaniu niezbędnych poprawek wynikających z merytorycznej dyskusji, projekt zostanie skierowany do konsultacji międzyresortowych.    Minister    Hanna Suchocka    Warszawa, dnia 21 kwietnia 1999 r.